Nie każdy może pozwolić sobie na kupno nowego mieszkania. Między innymi z tego powodu sytuacja, w której znaleźli się liczni właściciele domów jednorodzinnych w Polsce, przypomina scenariusz z najczarniejszych koszmarów każdego inwestora. Chcąc działać ekologicznie i zgodnie z państwowymi wytycznymi, zdecydowali się na wymianę starych pieców, tak zwanych kopciuchów, oraz termomodernizację budynków. Skorzystali z flagowego programu "Czyste Powietrze", powierzając realizację prac firmom zewnętrznym. Dziś, zamiast cieszyć się niższymi rachunkami i ciepłym domem, otrzymują wezwania do zapłaty opiewające na dziesiątki tysięcy złotych. Okazuje się bowiem, że w świetle obowiązujących przepisów to oni, a nie nieuczciwi wykonawcy, odpowiadają za zdefraudowane środki publiczne. Rząd dostrzegł ten systemowy błąd i przygotowuje rozwiązania legislacyjne, które mają wejść w życie na początku 2026 roku.
Aby zrozumieć skalę problemu, należy przyjrzeć się konstrukcji prawnej, na której opiera się system dotacji. Umowa o dofinansowanie jest zawierana pomiędzy Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej a beneficjentem, czyli właścicielem nieruchomości. Wykonawca, czyli firma instalująca pompę ciepła czy ocieplająca elewację, jest w tym układzie podmiotem trzecim, związanym umową cywilnoprawną jedynie z właścicielem domu. Ministerstwo Klimatu i Środowiska zwraca uwagę, że obecnie nie istnieje żaden bezpośredni stosunek prawny między funduszem wypłacającym pieniądze a firmą wykonawczą. Ta luka prawna doprowadziła do patologii, w której fundusz, stwierdzając nieprawidłowości – na przykład brak realizacji inwestycji mimo wypłaty zaliczki – musi żądać zwrotu pieniędzy od beneficjenta. Dla urzędników stroną jest bowiem Kowalski, a nie firma, która zniknęła z pieniędzmi.
Analizy rządowe wskazują, że wielu wykonawców działało z pełną premedytacją na szkodę osób fizycznych. Proceder ten często opierał się na nadużywaniu zaufania. Pełnomocnicy firm, działając w imieniu beneficjentów, składali wnioski o dofinansowanie bez ich pełnej wiedzy lub zgody, a nawet poświadczali nieprawdę w dokumentacji. Zdarzały się przypadki, w których pełnomocnicy występowali o wypłatę zaliczek, które następnie trafiały na konta firm, a prace remontowe nigdy się nie rozpoczynały lub były porzucane w połowie. W efekcie, gdy fundusz przeprowadzał kontrolę i stwierdzał brak efektu ekologicznego, wysyłał wezwanie do zwrotu dotacji do właściciela domu. Dla osób w trudnej sytuacji materialnej, które często były głównymi adresatami programu, konieczność zwrotu kilkudziesięciu tysięcy złotych oznacza ruinę finansową i wpadnięcie w spiralę zadłużenia.
Problem jest tym poważniejszy, że program "Czyste Powietrze" to gigantyczna machina finansowa, przez którą przepływają miliardy złotych, co naturalnie przyciąga podmioty nastawione na szybki i nielegalny zysk. Spoglądając na najnowsze statystyki, obejmujące okres od uruchomienia programu we wrześniu 2018 roku do początku grudnia 2025 roku, widzimy, że złożono łącznie ponad milion osiemdziesiąt tysięcy wniosków o dofinansowanie. Łączna kwota wnioskowanego wsparcia przekroczyła astronomiczny próg 41 miliardów złotych, z czego do beneficjentów trafiło już niemal 19 miliardów złotych w formie realnych wypłat. Tylko w samej nowej odsłonie programu, funkcjonującej od końca marca 2025 roku, złożono ponad 46 tysięcy wniosków, a wartość podpisanych umów opiewa na ponad 1,6 miliarda złotych. Te liczby pokazują, że nawet niewielki odsetek nieuczciwych transakcji przekłada się na tysiące ludzkich dramatów i ogromne straty dla budżetu państwa.
Efekty ekologiczne programu są niezaprzeczalne – do tej pory udało się poprawić efektywność energetyczną w ponad 450 tysiącach budynków i wymienić blisko 400 tysięcy nieefektywnych źródeł ciepła. Jednak sukces ten kładzie się cieniem na historiach osób oszukanych. Rząd, chcąc ratować wizerunek programu i chronić obywateli, musi wprowadzić mechanizmy, które uszczelnią system i pozwolą na odzyskiwanie środków bezpośrednio od sprawców nadużyć, a nie od ich ofiar. Warto pamiętać, że stawką jest nie tylko dobrobyt finansowy gospodarstw domowych, ale także zdrowie publiczne. Rocznie z powodu smogu przedwcześnie umiera w Polsce około 40 tysięcy osób, dlatego spowolnienie tempa modernizacji przez utratę zaufania do programu byłoby katastrofalne w skutkach.
Odpowiedzią na te wyzwania ma być projektowana specustawa, której przyjęcie Rada Ministrów planuje na pierwszy kwartał 2026 roku. Kluczową zmianą, jaką wprowadzą nowe przepisy, jest stworzenie instrumentów prawnych pozwalających Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW) oraz funduszom wojewódzkim na bezpośrednie ściganie nieuczciwych wykonawców. To rewolucyjna zmiana w filozofii programu. Państwo przestanie udawać, że nie widzi wykonawcy, i wejdzie w rolę aktywnego oskarżyciela. Wojewódzkie fundusze będą mogły uzyskać status pokrzywdzonego w postępowaniach karnych, co otworzy drogę do sądowego orzekania obowiązku naprawienia szkody bezpośrednio na rzecz funduszu, z pominięciem poszkodowanego właściciela domu.
Dla samych beneficjentów najważniejszym elementem nowych regulacji będzie mechanizm zawieszenia spłaty należności. Nie będzie to jednak proces całkowicie automatyczny i bezwarunkowy. Ministerstwo Klimatu i Środowiska precyzuje, że obligatoryjne zawieszenie działań windykacyjnych wobec właściciela domu nastąpi w momencie, gdy organy ścigania zostaną oficjalnie powiadomione o możliwości popełnienia przestępstwa. Oznacza to, że z chwilą złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez wykonawcę lub z chwilą wszczęcia postępowania karnego z urzędu, machina windykacyjna wobec obywatela musi się zatrzymać z mocy prawa. Jest to kluczowe zabezpieczenie, dające poszkodowanym czas i oddech finansowy na okres trwania często skomplikowanych i długotrwałych procesów sądowych.
Umorzenie długów i przejęcie ryzyka przez państwo
Najbardziej doniosłym skutkiem planowanej ustawy jest możliwość całkowitego umorzenia długu beneficjenta. Projekt zakłada, że jeśli nie uda się odzyskać środków od nieuczciwego wykonawcy, ciężar finansowy weźmie na siebie Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. To fundamentalna zmiana w rozkładzie ryzyka. Do tej pory ryzyko wyboru nierzetelnej firmy spoczywało w stu procentach na inwestorze. Nowe przepisy przenoszą to ryzyko na instytucję finansującą, pod warunkiem że beneficjent padł ofiarą przestępstwa. Mechanizm ten ma być stosowany w sytuacjach, gdy brak realizacji umowy i zwrotu środków wynika wyłącznie z nieuczciwego działania wykonawcy. Jeśli sprawca zostanie prawomocnie skazany, a pieniędzy nie uda się odzyskać, beneficjent nie będzie musiał ich zwracać z własnej kieszeni.
Warto w tym miejscu wyjaśnić, skąd państwo weźmie na to pieniądze. Planowane jest wykorzystanie skarbowych papierów wartościowych, które NFOŚiGW otrzymuje nieodpłatnie od ministra finansów. Środki uzyskane z ich zbycia posłużą do pokrycia strat wynikających z umorzeń. Co więcej, w przypadku inwestycji finansowanych ze środków Krajowego Planu Odbudowy (KPO), pieniądze z refundacji zrealizowanych inwestycji stają się przychodem Funduszu i również mogą być wykorzystywane do refinansowania umorzeń. Jest to więc skomplikowana inżynieria finansowa, mająca na celu ochronę najsłabszych uczestników rynku przed skutkami systemowych patologii.
Co robić w oczekiwaniu na przepisy?
Choć perspektywa wejścia w życie ustawy w 2026 roku jest optymistyczna, wielu poszkodowanych potrzebuje pomocy tu i teraz. Warto zwrócić uwagę, że projektowane przepisy przewidują również fakultatywne, czyli nieobowiązkowe, zawieszenie spłaty należności w przypadku wystąpienia "niezależnych od beneficjenta okoliczności". Może to dotyczyć na przykład sytuacji, w której wykonawca ogłasza upadłość lub wchodzi w proces restrukturyzacji. W takim przypadku, jeśli plan naprawczy firmy przewiduje realizację zobowiązań wobec funduszu, windykacja wobec właściciela domu może zostać wstrzymana. Jest to furtka dla tych, którzy znaleźli się w klinczu prawnym z firmami, które nie zniknęły z rynku, ale utraciły płynność finansową.
Niezwykle istotne jest również to, że NFOŚiGW oraz fundusze wojewódzkie mają otrzymać uprawnienia do umarzania i rozkładania na raty należności z przyczyn leżących po stronie beneficjentów, ze względu na tak zwane trudne okoliczności życiowe. To rozwiązanie o charakterze socjalnym, które ma chronić przed egzekucją komorniczą osoby, które wpadły w kłopoty nie tylko z powodu oszustwa, ale także z przyczyn losowych. Warto jednak pamiętać, że odpowiedzialność Skarbu Państwa ma pewne granice czasowe. Zgodnie z założeniami, ogranicza się ona do wniosków składanych do 28 listopada 2024 roku, co koresponduje z datami granicznymi poprzednich edycji programu.
Wnioski dla przyszłych inwestorów
Historia problemów z programem "Czyste Powietrze" stanowi bolesną lekcję ekonomii i prawa dla wszystkich planujących termomodernizację. Pokazuje ona, jak ryzykowne może być powierzanie pełnomocnictw i zarządzania finansami podmiotom zewnętrznym bez ścisłej kontroli. Rządowa specustawa to bez wątpienia krok w dobrą stronę, przywracający elementarną sprawiedliwość społeczną. Zdejmuje ona z obywatela odpowiedzialność za błędy systemu, który nie zweryfikował odpowiednio wykonawców dopuszczonych do obrotu środkami publicznymi. Dla rynku usług budowlanych i instalacyjnych jest to również sygnał ostrzegawczy – okres bezkarności dla firm żerujących na dotacjach definitywnie się kończy, a państwo zyskuje potężne narzędzia do egzekwowania prawa.
W szerszym kontekście ekonomicznym, działania te mają na celu uratowanie wiarygodności transformacji energetycznej w Polsce. Bez zaufania społecznego do mechanizmów dotacyjnych, realizacja ambitnych celów klimatycznych i walka ze smogiem byłyby niemożliwe. Umorzenie długów ofiarom oszustw to koszt, który państwo musi ponieść, aby utrzymać dynamikę zmian w polskim budownictwie jednorodzinnym.
